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标题: 孙元欣｜从自贸区到综合改革试验区：我国开放型经济试验区建设的梯度推进 [打印本页]

作者: 开飞机的穷人 时间: 2017-11-2 20:32
标题: 孙元欣｜从自贸区到综合改革试验区：我国开放型经济试验区建设的梯度推进
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从自贸区到综合改革试验区：我国开放型经济试验区建设的梯度推进

孙元欣,上海财经大学教授,博士生导师,上海财经大学自由贸易区研究院副院长
原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》
2016年第6期

摘
要

在沪粤津闽四个自由贸易试验区的基础上,2016年5月,中央政府又作出了新的战略部署：我国将建设12个开放型经济综合改革试点试验区。自贸试验区若可视为“初步试验”的话,综合改革试验区则为“中试阶段”。根据新一轮综合改革试验区的基本情况及其目标任务,进一步深化综合改革试验区的实践应着力于：促使各类试验区改革聚焦开放型经济总目标;明确各类试验区的功能定位,明确改革试点系统的工作框架,统筹可复制经验的推广工作,避免各行其是、无序竞争和重复建设;优化试验区载体的空间布局,如增加东北地区的自贸区城市、“一带一路”枢纽城市等。
关键词

自贸试验区; 综合改革试验区; 开放型经济; 梯度推进

2016年5月, 经党中央、国务院同意, 商务部宣布新增12个开放型经济新体制综合改革试点试验地区（简称：开放型经济综合改革试验区）, 含济南市、南昌市、唐山市、漳州市、东莞市、防城港市, 以及浦东新区、两江新区、西咸新区、大连金浦新区、武汉城市圈、苏州工业园区等。这是继上海自由贸易试验区、沪粤津闽4个自由贸易试验区之后的新一轮试验区建设, 也是中央政府的重大决策和新战略部署。
所谓“ 综合改革” , 顾名思义是指全面、系统性的改革, 内容比 “ 自由贸易” 更为宽泛。“ 试点试验区” 指兼有“ 试点、试验” 功能的区域, “ 试点” 指全面展开工作前, 先在一处或几处试做; “ 试验” 指为检验某种新制度或新模式的效果而进行的操作。自贸试验区若视为“ 制度创新试验田” , 综改试验区则为“ 推广前的扩大耕种” 。
从现有文献看, 学者们对全球化发展趋势和试验区作用开展了讨论[1.2], 深度分析了外资负面清单管理[3.4]、服务业扩大开放[5]、贸易便利化[6]、金融开放创新[7]、改革成效评估[8]等。而本文则重点分析新一轮综合改革试验区的主要特征和目标任务。笔者认为, 要实现新一轮综合改革试验区的目标任务, 就要增强大局观, 把握好试验区之间的关联关系, 发挥各自的优势和特色, 通过协同创新, 探索开放型经济的新机制、新模式、新格局, 避免“ 碎片化改革” 和“ 重复建设” 。

一、综合改革试验区的主要特征

（一）多层次、多元化的地区类型

按类型划分, 综改试验区主要有5种类型：1.省会城市2个, 含济南市（山东省）、南昌市（江西省）; 2.地级市4个, 含唐山市、漳州市、东莞市、防城港市等; 3.城市圈, 即武汉城市圈, 以中部地区大城市武汉为核心, 包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市所组成的城市群; 4.国家级新区4个, 含上海浦东新区、重庆两江新区、陕西西咸新区、大连金浦新区等, 国家级新区是由国务院批准设立, 承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区, 截至2016年6月, 中国国家级新区总数共18个; 5.工业园区, 如苏州工业园区, 该园区是中国和新加坡两国政府间合作的示范项目, 始建于1994年5月。
按隶属关系分, 综改试验区分别属于12个省级行政区, 含上海、重庆、广东、广西、福建、山东、江西、河北、陕西、辽宁、湖北、江苏等, 若加上沪粤津闽自贸试验区和天津市, 开放型经济试验区已经涉及13个省级行政区, 占我国内陆32个省级行政区的40.6%。
按沿海和内陆地区划分, 综改试验区涉及6个海港, 含大连港、唐山港、上海港、漳州港、虎门港、防城港等。其中, 2015年上海港以3650万标箱的集装箱吞吐量, 连续6年排名全球第一, 此后排序依次为新加坡港、深圳港、宁波-舟山港、香港港、釜山港、青岛港、广州港、迪拜港、天津港等。另外, 还涉及武汉、重庆、南昌、西安等我国重要内陆交通枢纽。
从空间布局看, 综改试验区区域面积广大, 深入到中西部地区, 如西安、重庆等地。12个综改试验区总面积范围11.32万平方公里, 是沪粤津闽4个自贸试验区总面积480平方公里的235.8倍。综合改革试验区总人口规模超过7500万人, 占我国总人口比重超过5%。其中, 上海自贸试验区与浦东新区综合改革试验区范围重叠。见表1、图1。
表1 综合改革试点试验区的基本状况
图1 自贸试验区和综合改革试点试验区的布局

（二）综合改革试验区的外向度分析

新一轮选定的综改试验区是否外向度较高呢?笔者采用所在城市的GDP地区生产总值、人均GDP、进出口额、实际利用外资等指标, 计算了两种类型的外向度：一是实际利用外资/地区生产总值; 二是货物贸易进出口额/地区生产总值, 见表2。
表2 综合改革试点试验区所在城市的外向度
2015年我国GDP为67.67万亿, 实际使用外商直接投资额7814亿元（折1263亿美元）, 货物贸易进出口总额24.57万亿, 可计算得到我国实际利用外资与国内生产总值比值为0.012、我国货物贸易进出口总额与国内生产总值比值为0.363。
从实际利用外资与国内生产总值比值看, 2015年12个综改试验区所在城市的平均值为0.034, 显著高于全国平均值0.012。排序在前的有东莞市0.054、上海市0.047、防城港市0.047、武汉市0.043、南昌市0.043等。因此, 综改试验区所在城市在吸引外资方面具有领先作用。
从货物贸易进出口额与国内生产总值比值看, 2015年12个综改试验区所在城市的平均值为0.696, 远高于全国平均值0.363。排序较前的有：东莞市1.709、苏州市1.348、上海市1.124、防城港市0.887等。上海是特大型城市, 地区生产总值近2.5万亿元, 经济规模大, 作用十分显著。防城港市规模不大, 地区生产总值620亿元, 但很有特色, 仅边境贸易额就达300亿元。然而, 重庆、西安、漳州、武汉、南昌、唐山、济南等城市, 该比值均低于全国平均值, 未来发展有很大空间。
二、综合改革试验区的目标任务

（一）总体目标和主要试点任务

综改试验区的总体目标是：通过不超过两年时间的试点试验, 在市场配置资源新机制、经济运行管理新模式、全方位开放新格局、国际合作竞争新优势等方面形成一批可复制、可推广的经验和模式, 进一步拓展我国对外开放的广度和深度, 为“ 十三五” 时期基本形成开放型经济新体制, 开创全方位开放新局面, 打下坚实基础。
综改试验区有六项主要任务：一是探索开放型经济运行管理新模式; 二是探索形成各类开发区(园区)协同开放新机制; 三是探索推进国际合作新方式; 四是探索质量效益导向的外贸促进新体系; 五是探索金融服务开放型经济新举措; 六是探索形成全方位对外开放新格局, 具体任务分解见表3。
表3 综合改革试点试验区的主要任务
从任务框架看, 2013年9月建设上海自贸试验区有5大任务, 2015年4月建设沪粤津闽自贸试验区有7大任务, 新一轮综改试验区建设有6大任务, 三者的共同任务是：“ 政府转变职能” 、“ 投资自由化” 、“ 贸易自由化” 、“ 金融开放创新” 等, 随着时间的推移其任务内容还会不断具体化和深化。新一轮综改试验区建设强调了“ 开发区联动” 、“ 全面开放新格局” 等任务, 要求结合地方实际, 充分发挥各类资源和多种力量的作用, 见图2。
图2 试验区任务框架的演变
从时间安排看, 若综合改革试验区2016年下半年挂牌, 建设期为期2年, 将在2018年下半年期满。值得注意的是, 2015年4月, 粤津闽自贸试验区挂牌和上海自贸试验区扩区均为期3年, 到2018年4月期满。因此, 2018年将是自贸试验区、综改试验区的成效展示年, 这将为“ 十三五” 期间我国建设开放型经济提供经验。

（二）各个综合改革试验区的工作构想

各个综合改革试验区都有一些新的工作构想, 例如, 就如何形成对外开放新格局, 南昌市提出加强与“ 一带一路” 沿线国家地区合作; 东莞市完善与港澳台全方位合作机制; 漳州市创新“ 两岸一家亲” 新机制, 深化产业投资合作, 探索形成两岸基层融合模式; 防城港市则创新了跨境边境劳务、教育、医疗、文体、旅游等合作方式; 陕西西咸新区推进丝绸之路经济带产业投资合作, 共建示范区园区。此外, 各个综合改革试验区还在其他方面做了新的探索：
1.探索开放型经济运行管理新模式。如城市方面：唐山市探索建立京津冀市场一体化机制, 建立行政许可、技术标准、行业资质等互认机制; 武汉城市圈探索建立区域经济协同机制, 实现市场资源优化配置和产业集群发展等。新区方面, 如上海浦东新区落实111个重点行业领域事中事后监管工作清单。
2.探索形成各类开发区(园区)协同开放新机制。城市方面：陕西西咸新区探索新区与西安、咸阳共建共享及错位发展新机制, 以及土地、招商、财政融资、风险防控等的统一管理; 济南市搭建产业创新、开放创新平台, 探索中德产业国际合作新模式。新区方面：大连金普新区在国家级新区、经济技术开发区、保税区、出口加工区、保税港区等探索政策互惠共享方式, 实现资源共享。
3.积极探索推进国际合作新方式。城市方面：南昌市创新承接产业转移模式, 探索“ 重资本运营、轻资产招商” , 运用产业投资引导资金和基金等开展资本招商; 唐山市将去产能与国际产能合作相结合, 围绕钢铁、水泥、煤炭和装备制造等优势产业, 创新国际产能合作方式; 武汉城市圈探索国资企业适应国际化经营新架构等。新区方面：上海浦东新区完善负面清单管理模式, 推动自贸试验区服务业和制造业扩大开放措施落地。
4.探索质量效益导向的外贸促进新体系。城市方面：东莞市创新加工贸易企业研发激励机制, 推动“ 加工贸易+智能制造” , 建立新型营销体系; 防城港市加快边民互市贸易转型改革试点, 成立发展基金。新区方面：大连金普新区设立外贸定向孵化基金, 支持企业建设出口产品海外仓和海外运营中心; 苏州工业园区构建开放型创新体系, 探索国际国内创新资源融合发展机制。
5.探索金融服务开放型经济新举措。上海浦东新区完善面向国际的金融市场体系, 探索建立跨部门金融风险监测预警平台; 大连金普新区发展港航金融, 陕西西咸新区发展能源金融; 苏州工业园区建立“ 走出去” 金融支持机制, 支持设立首期规模10亿美元跨境产业基金。
6.探索形成全方位对外开放新格局。城市方面：南昌市加强与“ 一带一路” 沿线国家合作; 东莞市完善与港澳台全方位合作机制; 漳州市创新“ 两岸一家亲” 新机制, 深化产业投资合作, 探索两岸基层融合模式; 防城港市创新跨境边境劳务、教育、医疗、文体、旅游等合作方式。新区方面：上海浦东新区建立长江经济带大通关协作机制和农产品流通体系; 重庆两江新区依托渝新欧国际贸易大通道, 建立面向欧亚地区的货物集散中心; 陕西西咸新区推进丝绸之路经济带产业投资合作, 共建示范区园区。
总之, 在综合改革试验区中, 浦东新区与上海自贸试验区范围重叠, 这是唯一的。上海浦东新区提出将完善负面清单管理模式, 推动自贸试验区服务业和制造业扩大开放措施落地; 将完善面向国际的金融市场体系, 探索建立跨部门金融风险监测预警平台。就全方位开放新格局方面, 将落实111个重点行业领域事中事后监管工作清单; 建立长江经济带大通关协作机制和农产品流通体系等。
重庆两江新区是国家级新区, 将依托渝新欧国际贸易大通道, 建立面向欧亚地区的货物集散中心, 形成发展产业集群的新体制机制, 搭建加工贸易转型升级的技术研发、工业设计、知识产权等公共服务平台。
三、进一步深化试验区改革实践的思考

根据新一轮综合改革试验区的基本情况及其目标任务, 进一步深化综合改革试验区应着力于：
第一, 各项改革试点应聚焦开放型经济总目标。借鉴国际通行规则, 以开放倒逼改革, 有一个完整的体系。不仅涵盖外资负面清单管理、贸易便利化、金融创新、贸易新模式等, 还要关注知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购、政府管理新模式等, 促进经济转型升级。各个试验区的改革试点都应聚焦到构建开放型经济新体制的总体目标上, 即加快培育国际合作和竞争新优势。
第二, 明确各类试验区功能定位, 避免无序竞争。自贸试验区重在“ 方案试验” , 应建立试验区与国际谈判的联动机制, 将我国在国际经贸协定谈判中的谈判焦点、难点、争议点问题, 如敏感行业市场准入、价值链、电子商务、园区、产业合作等, 通过“ 试验田” 进行压力测试, 为我国对外经贸谈判提供有力支持。综合改革试点试验区如同“ 中试阶段” , 通过扩大空间范围, 进一步验证新制度的实效。从“ 制度创新” 和“ 功能形成” 两维视角看, 自贸试验区更偏重前者, 而综合改革试验区更侧重后者。当然, 可以根据地方经济特点, 开展特色性改革。
第三, 明确改革试点系统工作框架, 避免各行其是。在建设沪粤津闽自贸区中, 采用“ 1+X” 的政策框架是很好的模式, “ 1” 是指四个试验区统一的试点任务, 约占总任务70%; “ X” 是指四个试验区的各自特色, 如广东自贸试验区探索粤港澳合作发展, 天津探索京津冀一体化, 福建探索两岸经济合作等。12个综合改革试验区的任务框架也可参照这一模式。
第四, 统筹可复制经验的推广工作, 避免重复建设。自贸试验区和综改试验区之间, 应该加强沟通, 推广可复制经验, 避免重复试点和重复建设。譬如, 国际贸易“ 单一窗口” , 涉及口岸海关、检验检疫、海事等10多个管理部门, 形成电子口岸系统软件与服务平台, 实现数据共享, 投资达数千万元。若不能统筹复制推广工作, 各自分散建设, 重复建设资金巨大, 还会降低口岸兼容性和实际运行效率。
第五, 优化试验区载体的空间布局。“ 试验区” 是我国构建开放型经济新体制的空间载体。事实证明, 通过试验区建设, 有利于调动各地改革积极性, 促进制度创新深度和加强地区适用性。全国有十多个省市积极申报第三批自贸试验区, 下一步应该优化空间布局, 如增加我国东北地区的自贸区城市、增加“ 一带一路” 建设枢纽城市等, 以使得开放型经济的制度创新实践更加深入, 并取得更大实效。

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